編者按：黨中央、國務(wù)院高度重視信息化工作，習(xí)近平總書記強調(diào)，沒有信息化就沒有現(xiàn)代化。信息化為中華民族帶來了千載難逢的機遇，必須敏銳抓住信息化發(fā)展的歷史機遇。“十四五”時期，信息化進入加快數(shù)字化發(fā)展、建設(shè)數(shù)字中國的新階段。近日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會印發(fā)《“十四五”國家信息化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），對我國“十四五”時期信息化發(fā)展作出部署安排。為使社會各界更好理解《規(guī)劃》的主要內(nèi)容，中央網(wǎng)信辦組織有關(guān)專家學(xué)者對《規(guī)劃》各項重點任務(wù)進行研究解讀，共同展望數(shù)字中國建設(shè)新圖景。

數(shù)據(jù)要素是參與社會生產(chǎn)經(jīng)營活動，帶來經(jīng)濟效益，以電子方式記錄的數(shù)據(jù)資源，是國家發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性資源，也是驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的強大動力。加強數(shù)據(jù)治理、深化數(shù)據(jù)開發(fā)、保障數(shù)據(jù)安全是釋放數(shù)據(jù)資源價值的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。近日，中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會發(fā)布《“十四五”國家信息化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》），作為指導(dǎo)未來五年的國家信息化發(fā)展的綱領(lǐng)性文件，《規(guī)劃》提出建立高效利用的數(shù)據(jù)要素資源體系。“十四五”時期，要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)的基礎(chǔ)資源作用和創(chuàng)新引擎作用，精準謀劃、有序推進我國數(shù)據(jù)資源開發(fā)利用、數(shù)據(jù)要素價值釋放邁上新臺階，為網(wǎng)絡(luò)強國、數(shù)字中國、智慧社會建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。

一、深刻認識數(shù)據(jù)要素價值

數(shù)字經(jīng)濟事關(guān)國家發(fā)展大局，數(shù)據(jù)要素已成為數(shù)字經(jīng)濟時代影響全球競爭的關(guān)鍵戰(zhàn)略性資源。釋放數(shù)據(jù)要素價值，有助于提升全要素生產(chǎn)率，賦能現(xiàn)代化經(jīng)濟體系高質(zhì)量發(fā)展；有助于提升政府治理效能，推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

（一）數(shù)據(jù)要素是國家發(fā)展的戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性資源

數(shù)據(jù)要素具有非競爭、可共享、無限增長的特性，貫穿生產(chǎn)、分配、流通、消費等各環(huán)節(jié)，對經(jīng)濟社會變革產(chǎn)生深遠影響，已經(jīng)成為國家關(guān)鍵戰(zhàn)略性基礎(chǔ)性資源。當前，全球數(shù)據(jù)量指數(shù)級增長，世界各國搶占數(shù)據(jù)發(fā)展先機。美國、歐盟、英國、日本等全球主要經(jīng)濟體均通過出臺國家數(shù)據(jù)戰(zhàn)略、完善國內(nèi)數(shù)據(jù)立法、加強國際數(shù)據(jù)合作等多種方式，將數(shù)據(jù)作為戰(zhàn)略資源進行開發(fā)利用。2020年，我國數(shù)據(jù)總規(guī)模達到3.9ZB，同比增長29.3%，占全球數(shù)據(jù)總量9.3%，居全球第二位。黨的十九屆四中全會首次提出將數(shù)據(jù)作為與土地、勞動力、資本、技術(shù)等同等重要的生產(chǎn)要素參與分配。數(shù)據(jù)要素通過融入生產(chǎn)生活各環(huán)節(jié)，大幅提升傳統(tǒng)要素資源的資源配置效率，助力城市管理、公共服務(wù)和經(jīng)營決策實現(xiàn)全局優(yōu)化，對農(nóng)業(yè)、工業(yè)、政務(wù)、交通、教育、城市管理等領(lǐng)域形成倍增作用，為經(jīng)濟社會發(fā)展提供不竭動力。

（二）數(shù)據(jù)要素是驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的動力引擎

數(shù)據(jù)要素的高效利用與合理開發(fā)，提高全社會勞動生產(chǎn)率，有助于實現(xiàn)生產(chǎn)率躍升、產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)化和競爭力重塑，正成為驅(qū)動數(shù)字經(jīng)濟發(fā)展的動力引擎。習(xí)近平總書記指出，“要構(gòu)建以數(shù)據(jù)為關(guān)鍵要素的數(shù)字經(jīng)濟。建設(shè)現(xiàn)代化經(jīng)濟體系離不開大數(shù)據(jù)發(fā)展和應(yīng)用”“數(shù)字技術(shù)、數(shù)字經(jīng)濟可以推動各類資源要素快捷流動、各類市場主體加速融合”。數(shù)據(jù)要素將對勞動力、資本等其他要素資源形成乘數(shù)作用，放大各類生產(chǎn)要素在社會流轉(zhuǎn)中產(chǎn)生的價值。例如，數(shù)據(jù)要素在工業(yè)企業(yè)和金融機構(gòu)間的共享互通，為中小企業(yè)低成本融資提供可能；數(shù)據(jù)要素在勞動力供需市場的有效流轉(zhuǎn)，緩解疫情下企業(yè)用工難題。OECD發(fā)布的《數(shù)據(jù)和數(shù)據(jù)流動的映射方法》指出，數(shù)據(jù)利用有助于產(chǎn)品、流程和組織的改善和創(chuàng)新，促進企業(yè)勞動生產(chǎn)率增長5%-10%。此外，數(shù)據(jù)要素與其他要素的深度融合，催生出金融科技等“新資本”、智能機器人等“新型勞動力”，不斷釋放創(chuàng)新活力。

（三）數(shù)據(jù)要素是推動治理能力現(xiàn)代化的重要抓手

數(shù)據(jù)要素價值釋放將助力數(shù)字政府、數(shù)字社會建設(shè)，推動我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化。習(xí)近平總書記在主持“實施國家大數(shù)據(jù)戰(zhàn)略”集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，要建立健全大數(shù)據(jù)輔助科學(xué)決策和社會治理的機制，推進政府管理和社會治理模式創(chuàng)新。例如，在疫情防控中，基于政府與社會數(shù)據(jù)融合開發(fā)的“健康碼”，為疫情防控精準施策提供了巨大幫助，成為疫情防控“中國經(jīng)驗”的重要組成。政務(wù)數(shù)據(jù)與社會數(shù)據(jù)融合，打破原有數(shù)據(jù)壁壘，充分發(fā)揮多方數(shù)據(jù)資源的專業(yè)化、全覆蓋、公信力強顯著優(yōu)勢，在疫情防控、醫(yī)療衛(wèi)生、交通出行、文化教育、城市服務(wù)等方面發(fā)揮巨大作用，提升政府組織運行效率、推動社會治理模式創(chuàng)新、豐富數(shù)字化便捷服務(wù)場景，全面提高治理和服務(wù)效能。

二、建立數(shù)據(jù)要素資源體系

“十四五”時期，要充分發(fā)揮數(shù)據(jù)作為新生產(chǎn)要素的關(guān)鍵作用，以數(shù)據(jù)治理為突破提升數(shù)據(jù)質(zhì)量，以數(shù)據(jù)開發(fā)利用為抓手激活要素價值，以立法規(guī)范為重點保障數(shù)據(jù)安全，加快完善與我國發(fā)展實際相符合的數(shù)據(jù)要素資源體系，釋放數(shù)據(jù)要素價值。

（一）以數(shù)據(jù)治理為突破推動數(shù)據(jù)質(zhì)量提升

數(shù)據(jù)治理是釋放數(shù)據(jù)價值的首要環(huán)節(jié)，準確及時、完整一致的數(shù)據(jù)資源是數(shù)據(jù)要素價值釋放的重要前提。近年來，我國不斷完善數(shù)據(jù)治理標準規(guī)范，出臺了《政務(wù)信息資源共享管理暫行辦法》等政策提升政務(wù)數(shù)據(jù)質(zhì)量，發(fā)布了國家標準《數(shù)據(jù)管理能力成熟度評估模型》，幫助企業(yè)評價、提升自身數(shù)據(jù)管理能力。“十四五”時期數(shù)據(jù)互聯(lián)互通互操作要求進一步提升，數(shù)據(jù)治理綜合性、跨行業(yè)、跨區(qū)域等特點更加突出，但各級各部門數(shù)據(jù)治理統(tǒng)籌推進不足、數(shù)據(jù)責任主體多樣、跨層級跨區(qū)域數(shù)據(jù)共享困難，需要建立完善央地協(xié)同、職責清晰、分工有序、協(xié)調(diào)有力的數(shù)據(jù)治理協(xié)同工作格局。要加快推進數(shù)據(jù)標準規(guī)范體系建設(shè)，制定數(shù)據(jù)采集、存儲、加工、流通、交易、衍生產(chǎn)品等標準規(guī)范；建立完善數(shù)據(jù)治理能力評估體系；探索多主體協(xié)同治理機制，聚焦數(shù)據(jù)管理、共享開放、數(shù)據(jù)應(yīng)用、授權(quán)許可、安全和隱私保護、風(fēng)險管控等方面，加強“政產(chǎn)學(xué)研用”各方數(shù)據(jù)治理協(xié)同。

（二）以開發(fā)利用為抓手激活數(shù)據(jù)要素價值

數(shù)據(jù)開發(fā)利用是激活數(shù)據(jù)要素價值的關(guān)鍵。當前，我國圍繞“數(shù)據(jù)資源、基礎(chǔ)硬件、通用軟件、行業(yè)應(yīng)用、安全保障”的大數(shù)據(jù)產(chǎn)品和服務(wù)體系初步形成。我國已成立20余家大數(shù)據(jù)交易所，上海、北京等地積極探索數(shù)據(jù)交易配套制度。但與國際上數(shù)據(jù)開放共享程度較高的國家相比，我國數(shù)據(jù)開放范圍和渠道仍有不足，數(shù)據(jù)應(yīng)用深度開發(fā)仍需加強。要建立健全國家公共數(shù)據(jù)資源體系，構(gòu)建統(tǒng)一的國家公共數(shù)據(jù)開放平臺和開發(fā)利用端口，推動人口、交通、通信等公共數(shù)據(jù)資源安全有序開放；支持構(gòu)建農(nóng)業(yè)、工業(yè)、商業(yè)、教育、醫(yī)療、安防等領(lǐng)域規(guī)范化數(shù)據(jù)開發(fā)利用場景；選取重點行業(yè)培育一批具有國際一流水平的行業(yè)大數(shù)據(jù)應(yīng)用平臺和應(yīng)用市場開發(fā)主體，持續(xù)提升數(shù)據(jù)開發(fā)利用能力。

（三）以風(fēng)險防護為重點強化數(shù)據(jù)安全保障

加強數(shù)據(jù)要素流通的風(fēng)險防護，確保數(shù)據(jù)合規(guī)利用是釋放數(shù)據(jù)價值的安全保障。我國在數(shù)據(jù)安全領(lǐng)域加速推進立法工作，2021年出臺《數(shù)據(jù)安全法》《個人信息保護法》，加強保護個人的合法權(quán)益和社會公共利益。“十四五”時期，數(shù)據(jù)資源總量將指數(shù)級持續(xù)增加，跨部門、跨領(lǐng)域的數(shù)據(jù)流通更加活躍，完善的數(shù)據(jù)安全機制、防范數(shù)據(jù)泄露等安全風(fēng)險成為保障數(shù)據(jù)安全的重點方向。要加強數(shù)據(jù)收集、匯聚、存儲、流通、應(yīng)用等全生命周期的安全管理；建立數(shù)據(jù)分類分級管理制度和個人信息保護認證制度，加強對重要數(shù)據(jù)、企業(yè)商業(yè)秘密和個人信息的保護；強化平臺企業(yè)數(shù)據(jù)安全保護責任；加強數(shù)據(jù)交易安全管理與監(jiān)督保障；建立健全數(shù)據(jù)出境安全管理制度和安全評估機制。

三、加快數(shù)據(jù)要素市場培育

“十四五”時期，數(shù)據(jù)要素市場化進程將加速，需從市場制度、交易主體、技術(shù)人才支撐等多維度破除數(shù)據(jù)要素市場瓶頸，豐富數(shù)據(jù)要素供給，激活數(shù)據(jù)要素價值，加快培育更為完善的數(shù)據(jù)要素市場。

（一）深化理論研究建立數(shù)據(jù)要素市場制度

數(shù)據(jù)權(quán)屬是構(gòu)建數(shù)據(jù)要素市場的重要部分，涉及個人、企業(yè)、政府、中介等多類主體，包括所有權(quán)、使用權(quán)、最終控制權(quán)、商業(yè)交易權(quán)等多種權(quán)益，生成過程復(fù)雜多變，現(xiàn)有法律法規(guī)尚未作出明確規(guī)定。“十四五”期間亟需加強數(shù)據(jù)要素理論研究，建立兼顧發(fā)展與規(guī)范的數(shù)據(jù)要素市場新制度，在尚未形成廣泛共識的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)、定價、交易等問題上，構(gòu)建以促進產(chǎn)業(yè)發(fā)展為導(dǎo)向的數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)框架，支持出臺數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)標準規(guī)范、共識合約、實施細則、操作指南等，建立健全數(shù)據(jù)有效流動制度體系，引導(dǎo)規(guī)范數(shù)據(jù)要素市場發(fā)展，為全國性、強制性立法提供路徑參考。

（二）多方協(xié)同合作培育數(shù)據(jù)交易主體

當前階段數(shù)據(jù)要素市場主體更加重視構(gòu)建閉合生態(tài)，數(shù)據(jù)孤島普遍存在，甚至出現(xiàn)了一定程度的數(shù)據(jù)壟斷、交易黑市等不良現(xiàn)象。“十四五”時期，一方面要支持合規(guī)、創(chuàng)新的數(shù)據(jù)流通交易平臺與運營體系建設(shè)。面向數(shù)據(jù)資產(chǎn)評估、登記結(jié)算、交易撮合、爭議仲裁等需求，發(fā)揮政府、企業(yè)、數(shù)據(jù)中介、智庫機構(gòu)等各自作用，探索構(gòu)建涵蓋交易主體認證、資產(chǎn)評估、價格發(fā)現(xiàn)、交易分潤、安全保障、爭議解決的新型數(shù)據(jù)交易平臺和市場運營體系。另一方面要充分調(diào)動行業(yè)商協(xié)會作用，建立健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權(quán)交易和行業(yè)自律機制，強化數(shù)據(jù)交易平臺的數(shù)據(jù)安全保護責任，不斷提高對數(shù)據(jù)安全流通溯源的認識和能力。

（三）多措并舉提升數(shù)據(jù)要素利用能力

提升數(shù)據(jù)要素的使用、交易效率和安全合規(guī)利用，需要以改革創(chuàng)新的思維多管齊下，充分利用技術(shù)工具，培育創(chuàng)新型人才，構(gòu)建適應(yīng)數(shù)據(jù)要素特征的產(chǎn)業(yè)支撐體系，不斷催生數(shù)據(jù)要素市場新業(yè)態(tài)新模式，兼顧數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用和數(shù)據(jù)安全。一是強化技術(shù)創(chuàng)新，推動區(qū)塊鏈、安全多方計算、聯(lián)邦學(xué)習(xí)等隱私計算技術(shù)應(yīng)用，從技術(shù)層面實現(xiàn)數(shù)據(jù)交易流通中的可用不可見，保障數(shù)據(jù)安全與發(fā)展并重。二是加快知識型、技能型、創(chuàng)新型數(shù)據(jù)要素相關(guān)人才培養(yǎng)，推行大數(shù)據(jù)崗位專項技能培訓(xùn)和人才能力認證。三是完善數(shù)據(jù)要素利用支撐體系，開展面向大數(shù)據(jù)技術(shù)、產(chǎn)品、服務(wù)供給側(cè)企業(yè)的能力評估，建立健全適應(yīng)數(shù)據(jù)要素特點的稅收征收管理制度和產(chǎn)業(yè)監(jiān)測分析體系。（作者 中國信息通信研究院 宋靈恩）